BÁRDI NÁNDOR (összeáll.)
Für Lajos
A kisebbségi jogvédelem történetéből
Felekezeti kisebbségek
Bármennyire furcsán hangzik, bármennyire meghökkentő is, a nemzetközi kisebbségi jogvédelem kezdetének – állítják a kutatók – azok a megállapodások (szerződések, ediktumok) tekinthetők, amelyeket a mohamedán török szultánok kötöttek (adtak ki) – Bizánc elfoglalása után – a keresztény görög, örmény és óhitű szláv népekkel, vallásuk gyakorlását biztosítandó.
A nemzetközi jellegű kisebbségvédelem azonban először igazán az augsburgi vallásbékében (1555) valósult meg. Ebben a békekötők közösen garantálták a protestáns egyházak szabad vallásgyakorlatát. Ezt emelte a „nemzetközi” szerződések rangjára később a bécsi béke (1606) is, amely – mint ismeretes – az erdélyi fejedelem és a német-római császár (egyben magyar király) között köttetett a török befolyás félelmétől ösztönözve.
Szélesebb alapokon, a nemzetközi garanciák rendszerét kiterjesztve rögzítette a vallási kisebbségek jogait az 1648. évi vesztfáliai béke. A szerződésben Európa számos hatalma – köztük az erdélyi fejedelem is – garantálta a protestáns kisebbségeknek a katolikus többséggel egyenlő jogait. A békeszerződést aláíró felek kötelezték magukat: ha kell, fegyverrel is érvényt szereznek a kisebbségek jogainak (13.¦). A garanciák közös vállalásán túl ez a formula ilyen módon lehetőséget adott a „jogvédelem” legdurvább alkalmazására: a fegyveres beavatkozásra is. (Csak zárójelben jegyezzük meg: amikor 1859-ben az osztrák abszolutizmus rendeleti úton felszámolta a magyar protestáns egyházak autonómiáját, többek között erre a békére is hivatkozva tiltakoztak – Európa protestáns hatalmait kérve – az önkényes jogtiprás ellen.)
A kisebbségi jogvédelem újabb jelentős állomása a bécsi kongresszus volt. Az 1815-ben elfogadott szerződés szerint a biztosított vallási jogok burka alatt – új idők szellemét jelezve – ott munkált már az etnikai kisebbségek kezdetleges jogvédelme. Egyszerre két irányban is. A szerződés egyfelől a Szárd Királyságtól elvett és a genfi kantonhoz kapcsolt területen élő katolikus kisebbség jogait garantálta oly módon, hogy a jogok megszegése esetén a szárd király panasszal is élhetett. Másfelől a feldarabolt Lengyelország ügyében fogadtak el kisebbségvédelmi előírásokat. A tanácskozásokat lezáró, 1815. június 9-én aláírt jegyzőkönyv kötelezte a három megszálló nagyhatalmat, hogy a lengyeleknek – ki-ki a maga területén – lehetővé teszi nemzeti jellegű intézmények létesítését és fenntartását.
Kisebbségvédelem nemzeti alapon
A krími háborút lezáró párizsi békekötés (1856) a történelem során először rögzítette a vallási megkülönböztetés mellett a nyelvi és a faji diszkrimináció tilalmát. Érthető, hiszen a szóban forgó korszakban Európát már – nyugaton és keleten egyaránt – a nemzeti és nemzetiségi mozgalmak gyújtó és gyújtogató szelleme járta át.
Döntő változást mégis az első világháborút lezáró békekötések hoztak. Már a háború befejezése előtt – épp az ádáz nemzeti-nemzetiségi gyűlölködés jövőbeni semlegesítését célozva – napvilágra hozták a híres-nevezetes wilsoni pontokat. Az Egyesült Államok elnökének 14 pontos békeprogramja közül az egyik épp az Osztrák-Magyar Monarchia sorsáról szólva leszögezte: „Ausztria és Magyarország népeinek az önálló (autonóm) fejlődés legnagyobb lehetőségét kell megadni”. A wilsoni gondolatok szellemében hozták létre azután a párizsi békekonferencia egyik különbizottságát (1919. május 1.), amelynek feladata a kisebbségi jogvédelemre vonatkozó szerződéstervezetek kidolgozása volt.
Wilson, Lloyd George és Clemenceau közvetlen utasítására létesült bizottság (“Íj Államok és a Kisebbségi Védelem Bizottsága„) hatáskörét azonban eleve csupán a Közép- és Délkelet-Európában létesült új és megnagyobbodott államokkal kötendő békeszerződésekre terjesztették ki. A tárgy körül kirobbant vita éppen ezt a korlátozott érvényességet támadta. Joggal érezték az érintett államok méltánytalannak, hogy a nemzetközi jogvédelem kényszerét a békekonferencia csak rájuk akarja kiterjeszteni és ezzel elveti az egyetemes érvényesség gondolatát. Elsőként a lengyel delegáció vezetője – majd a többiek: a csehszlovák, a jugoszláv és a görög miniszterelnök – fordult szembe a békét tervezők egyoldalú elgondolásaival.
Az egyes államokkal külön-külön lefolytatott viták után a bizottság kisebbségi tervezetét a békekonferencia plenáris ülése elé terjesztették. A lengyelek itt is tiltakoztak. A románok pedig attól tették függővé a kisebbségvédelmi kötelezettségek elfogadását, hogy azokat a Népszövetség valamennyi tagjára kiterjesztik-e. A csehszlovák miniszterelnök (Kramar) azt hangoztatta: miután kormánya az ország alkotmányában úgyis rögzíteni kívánja a kisebbségi jogokat, ezért a nemzetközi érvényű szankciók elfogadására semmi szükség nincsen, ezzel csak a belügyekbe való beavatkozás előtt nyílna út. Hasonló szellemben érvelt a Szerb-Horvát-Szlovén Királyság külügyminisztere is. Meglepő volt ellenben, hogy a bizottság kiküldésében még osztozó Clemenceau és a francia delegáció ugyancsak a belügyekbe való beavatkozással érvelve, a kisebbségi cikkelyek elvetése mellett foglalt állást. Támogatták viszont a kisebbségvédelmi törekvéseket az Egyesült Államok, Nagy-Britannia és Olaszország vezetői. Így a területileg korlátozott nemzetközi kisebbségi jogvédelem kötelezettségét a vonatkozó államok kénytelenek voltak végül is magukra vállalni.
A „békecsinálók” persze jól tudták, hogy legyenek még annyira pontosak és bármennyire körültekintően megfogalmazottak is a kisebbségi jogok, azok bármennyire nemzetközi érdekű kötelezettségek is, tényleges értéküket csak a gyakorlatba való átültetés, a valóságban való érvényesülés minősítheti. Ezért lett a vita egyik sarkalatos pontja a végrehajtást biztosító jogi garanciák kérdése. A különböző álláspontok közül végül lényegében a csehszlovák elképzelést tette magáévá a konferencia. Eszerint: a nemzetközi jogvédelemre kötelezett államokat csak az ellenük irányuló súlyosabb panaszok, a nyilvánvaló jogsértések esetében lehetett arra kényszeríteni, hogy azokra cselekvően reagáljanak. Csak ilyen esetekben lehetett a felelősségre vonást alkalmazni. A kisebbségek részéről érkező panaszokkal egyébként a Népszövetség Tanácsa csak akkor volt köteles foglalkozni, ha a panaszt a Tanács egyik tagja magáévá tette és vállalta annak előterjesztését. A panaszok kivizsgálása az Állandó Nemzetközi Bíróság hatáskörébe tartozott. Az ott hozott döntések ellen fellebbezni nem lehetett. Mint látható, az olyannyira fontos garanciák rendszere gyenge, sebezhető, könnyen megkerülhető és kijátszható volt.
Hatástalan végrehajtás
Végül is kilenc állam: Lengyelország, Csehszlovákia, Magyarország, Ausztria, a Szerb-Horváth-Szlovén Királyság, Románia, Görögország, Bulgária és Törökország kényszerült kötelezni magát a kisebbségi jogvédelemre. A békeszerződések kisebbségvédelmi intézkedései, jogi szempontból nagyobbrészt az általános egyéni-emberi – polgári-liberális – jogok, kisebb részben az ún. csoport (kollektív) jogok tárgykörében mozogtak.
Az általános emberi jogok közé tartoztak a „születési, nemzetiségi (nationalité), nyelvi, faji vagy vallási különbség nélkül” biztosítandó egyenlő szabadságjogok; az állam területén élő, az új határok megvonásával odakerülő és az ott születő valamenyi egyén illetékes (magyar, lengyel, román stb.) állampolgárságának, állampolgári jogainak megkülönböztetés nélkül való elismerése; a törvény előtti, a politikai jogokban való egyenlőség; a foglalkozások szabad gyakorlása. Bizonyos értelemben már a kollektív jogok irányába mutattak az anyanyelv korlátozásmentes használatát (magán- és közéletben, sajtóban, nyilvános gyűléseken) biztosító intézkedések. A kisebbséghez tartozó állampolgároknak – szólt a békeszerződés magyar változata – „joguk van saját költségükön jótékonysági, vallási vagy szociális intézményeket, iskolákat és más nevelőintézeteket létesíteni, igazgatni és azokra felügyelni, azzal a joggal, hogy azokban saját nyelvüket szabadon használhatják és vallásukat szabadon gyakorolhatják”. Alapfokú (esetenként középfokú) iskoláikban biztosítani kell az anyanyelven történő oktatást. A kisebbségek számára „méltányos részt kell biztosítani mindazoknak az összegeknek az élvezetéből és felhasználásából”, amelyek közhasznú beruházásokat céloznak.
Az egyes szerződések – a kisebbségek sajátos helyzetének megfelelően – sajátos jogokról is szóltak. A Lengyelországgal kötött békeszerződés kisebbségvédelmi része külön jogokat írt elő a nagy létszámú zsidóságnak (a hitközségek, iskolák stb. számára). Jellegzetesen és ténylegesen csoportjogokat, területi autonómiát biztosított a csehszlovák békeszerződés a Kárpátalján nagyjából és egy tömbben élő ruténeknek. A társult és szövetséges hatalmak által megállapított határok között számukra köteles az állam „Csehszlovákia egységével összeegyeztethető legszélesebb körű autonómiát” adni. „A ruténeknek a Kárpátoktól délre fekvő területe autonóm Tartománygyűléssel bír.” Ez a gyűlés gyakorolja majd a törvényhozó hatalmat s a tartomány élén a kormányzó áll. Romániát arra kötelezték, hogy törvényben rögzítse a zsidók emancipációját, s hogy „az erdélyi székely és szász közösségeknek a román állam ellenőrzése mellett, vallási és tanügyi kérdésekben helyi önkormányzatot engedélyez” majd. Ez az autonómia – mint látható – lényegesen kisebb mértékű, alacsonyabb fokú volt, mint amit a csehszlovák szerződés a ruténeknek akart biztosítani.
A versailles-i békerendszer keretében megalkotott nemzetközi kisebbségi jogvédelem, a kisebbségi szerződések rendszere keret volt, s a megfelelő garanciák hiányában az is maradt. Túl az elvi-jogi megfontolásokon, egyetlen előnyüket mégsem lehet vitatni: utat nyitottak és jogalapot adtak a sérelmek megfogalmazásához, „kibeszéléséhez”. Fórumot teremtettek a meghallgattatásra, s ha a nyomás elviselhetetlen volt, a panasztételre. A sérelmek hatékony orvoslását egyetlen esetben sem tudták ugyan megoldani, mégis az etnikai kisebbségek nemzetközi jogvédelme terén – mindmáig – kiemelkedő hely illeti az említett békeszerződéseket.
A fasizmus leverése után
A kisebbségek nemzetközi jogvédelmét mégsem a korábbi cikkelyek hatástalansága, a kedvezőtlen tapasztalatok miatt mellőzték a második világháború után. Visszahatásként a nemzeti kérdést agressziós célokra felhasználó, a faji rajongást és fajüldözést állami rangra emelő fasiszta rendszerek brutalitására olyan szemlélet alakult ki, amely nem a közösségi, hanem az egyéni jogok védelmét tekintette legfőbb feladatának. Így vélték, ha az emberi jogok mindenütt és mindenki számára egyenlő módon biztosítottak, nem érheti sérelem a közösségek jogait sem.
A szövetséges hatalmak egyik tekintélyes vezetője, Winston Churchill 1944. december 15-én jelentette ki az angol Parlamentben: ”...a nemzeti kisebbségek kiűzése a leginkább kielégítő és célravezető megoldásnak látszik.” Nem sokkal később Eduard Benes szinte kérkedve hangoztatta oly régóta melengetett elvét: „Csehszlovákia nemzeti állam lesz, nemzeti kisebbségek nélkül; ezt a célt pedig részben a kisebbségek kiűzésével, részben erőszakos asszimilálásukkal kell elérni.”
Ilyen körülmények között nem lehet csodálkoznunk azon, hogy amikor előbb az ENSZ Alapokmányát (1945. június), majd három évvel később az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatát szövegezték, mindössze három állam: a Szovjetunió, Jugoszlávia és kompromisszumokat ajánlva Dánia javasolt volna azokba felvenni a kisebbségek különleges – kollektív – jogairól szóló külön cikkelyt. A javaslatokat azonban a Közgyűlés nagy többséggel elvetette. Mindkét okmány csak az egyénekre korlátozott („fajra, nemre, nyelvre, vallásra való tekintet nélkül”) egyenlő elbánás elvét hangoztatta. „Ha tiszteletben tartják az egyéni emberi jogokat – fogalmazta meg a többség álláspontját Eleonora Roosevelt –, nincs szükség a kisebbségek jogának proklamálására.”
Jóval élesebben utasították el a kisebbségi jogigényeket a szövetséges hatalmak nyugati képviselői a párizsi béketárgyalásokon. „Az Amerikai Egyesült Államok polgára – mondotta Walter Bedell Smith 1946-ban – nehezen érti meg, egyesek miért óhajtják megőrizni a nemzeti kisebbségeket, ahelyett, hogy beolvasztanák őket.” Álláspontját angol kollégája megerősítette: „Egyetértek – válaszolta Lord Hood. – A mi célunk az legyen, hogy a faji kisebbségek asszimilálódjanak azokban az országokban, ahol élnek; sokkal inkább mint az, hogy meghosszabbítsuk az életüket.”
Egy nappal az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának elfogadása előtt, 1948. december 9-én hagyta jóvá az ENSZ a népirtásról szóló kiegészítő egyezményt. Ezzel kapcsolatban két fontos mozzanatot kell kiemelnünk. Tiltáson alapuló negatív formában bár, de az egyezmény kifejezetten kisebbségi csoportokat említ, amikor jogi akadályt állítva megtiltja „valamely nemzeti, etnikai, faji vagy vallási csoport egészbeni, vagy részbeni” megsemmisítését. A történelmi távlatok szempontjából azonban fontosabbnak látszik az ENSZ-vita egyik mozzanata. A gyarmati felszabadító mozgalmak kezdeteinél tartva érthetően külön cikkelyt akart volna a Szovjetunió (egyetértésben szövetségeseivel) az egyezménybe iktatni az ún. kulturális genocidiumról. Mit is értett a javaslattevő a találóan tömör megfogalmazáson? Olyan cselekedetet – mondotta Alexander Mozorov szovjet küldött – „amelynek célja valamely nemzeti, faji vagy vallási csoport nyelvének, kultúrájának, vallásának szétrombolása”. Hangoztatta: a kulturális genocidium a népirtás egyik válfaja, s ezt a Szovjetunió egy-egy „emberi csoport megsemmisítésére irányuló cselekedetnek tekinti”.
A személyekre építkező – és kollektív kicsengésű – kisebbségi csoportjogról tételesen először A polgári és politikai jogok nemzetközi egységokmánya tesz említést. A Közgyűlés által 1966. december 16-án elfogadott okmány 27. cikkelye kimondja: „Olyan államokban, ahol etnikai, nyelvi vagy vallási kisebbségek élnek, az ilyen kisebbséghez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját nyelvüket használják.” Az egyes államok által történő szükséges ratifikálásig ugyan újabb 10 esztendő telt el – az egyezmény tehát csak 1976-ban lépett hatályba.