Autonómia-törekvések "európai" nézőpontból

Max van der Stoel, az EBESZ nemzeti és etnikai kisebbségi főbiztosa 1995. február 22-i romániai útja alkalmából Markó Bélával, az RMDSZ elnökével folytatott beszélgetése során kifejtette: ami az európai integrációba vetett reményt illeti, tudomásul kell venni, hogy a nemzetközi és európai dokumentumokban nincs ott az autonómia fogalma.

Az autonómiát illetően a nemzetközi dokumentumok nem tiltanak, de nem is segítenek. Ami a kisebbségi kérdéskört illeti, az Európa Tanács Kerettörvénye visszalépést jelent az EBEÉ Koppenhágai Dokumentumához képest. Ez a tendencia arra mutat, hogy a közeljövőben a kisebbségi standardokat illetően nem várható pozitív elmozdulás. A kollektív jogokat Magyarországon kívül szinte senki nem támogatja. Pillanatnyilag a Koppenhágai Dokumentum a legelőrehaladottabb a kisebbségi jogokat illetően. De az Európai Tanács Keretegyezménye éppen a Koppenhágai Dokumentumot nem tartalmazza. Ami tehát a területi autonómiát illeti, Magyarország támogatását leszámítva, nagy a veszélye annak, hagy az RMDSZ elszigetelődik.

Max van der Stoel a közép-európai térség kisebbségi problémáinak egyik legjobb, nemzetközileg elismert szakértője. Sőt - mint azt a román és szlovák sajtóban megjelent személye elleni támadások mutatják -, nem a hagyományosnak mondható, a magyar kisebbségi kérdést eleve gyanús ügynek tekintő nyugati politikusok sorából való. Fenti fejtegetése az "európai" nézőpontot jeleníti meg.

Mi az oka az európai tartózkodásnak

Mi lehet az oka annak, hogy az 1989-től napjainkig szinte folyamatosan azt lehet tapasztalni, hogy a nyugat-európai és az amerikai politika egyre tartózkodóbb a közép-európai térség multikulturalitásából adódó problémák tényleges kezelését illetően?

Az 1989 előtti helyzetet e vonatkozásban jól jellemzi, amit Yvo Peters belgiumi szakértő mondott a közelmúltban a - Kisebbségi érdekérvényesítés, önkormányzatiság, autonómia-formák témakörben tartott budapesti konferencián (1995. november 9-10.): "Én 30 évet töltöttem a területen, és nem mondhatom, hogy magunkra mutogathatunk és azt állíthatnánk, hogy íme a mi példánkat kövessétek. Az autonómia kérdése, a nemzetiségi jogok stb. csak most került az érdeklődés homlokterébe. Talán megdöbbentő, hogy az elmúlt évtizedekben milyen sok tudós, aki a nemzetiségi kérdést kutatta, éppen olyan példákból indult ki, amelyek a szocialista országok gondolkodásából, törvénykezéséből vétetett, a marxizmus megfogalmazását - a marxizmust és a nemzetiségi kérdést tanulmányozták. A 70-es években tehát nem volt nemzetiségi struktúra, nem volt önrendelkezés, nem voltak nemzeti közösségek, még fogalmi szinten sem. Ez Nyugat-Európában nem létező valami volt."

Az önrendelkezés és az autonómia

A nagyhatalmi érdekek között, melyek közismertek, Európában ebben a században az elvek tragikus zavara és morális zűrzavar vonul végig napjainkig. Érdemes végiggondolni e vonatkozásban mivel kezdődött a délszláv válság.

A nemzetközi közvélemény az önrendelkezés értelmében úgy vélte, hogy Szlovéniát és Horvátországot megilleti a nemzeti függetlenség. A frissen létrejött utódállamokban a hirtelen kisebbségi sorba jutott szerbek ugyancsak az önrendelkezési jogra való hivatkozással utasítják el a horvát-bosnyák fennhatóságot. Az a gondolat, hogy az önrendelkezési elvre azonos joggal és hittel hivatkozhatott a délszláv frontokon szemben álló valamennyi fél - szerbek, horvátok, bosnyákok -, sérti az elemi igazságfelfogást. Ez azt jelentette, hogy ebben a háborúban nincs jó ­és rossz oldal. A morális különbség agresszor és megtámadott, bűnös és áldozat között végképp elmosódott.

Pedig a népek önrendelkezési elve klasszikus megfogalmazásban éppen a gyengék védelmében, az erősek korlátozásával szándékozott igazságot érvényesíteni a nemzetek egymás közötti viszonyában.

"Minden népnek joga van megválasztani milyen fennhatóság alatt akar élni..." - üzente Washingtonból az Egyesült Államok elnöke, Wilson az I. világháború utolsó évében.

Aztán a 30-as évek második felében Konrad Henlein szudétanémet pártja elnyerte a német ajkú lakosság szavazatainak nagy többségét, majd megindította a Szudéta-vidéknek Németországhoz csatolására, egyúttal Csehszlovákia szétdarabolására irányuló kampányát. Ez vezetett a Müncheni Egyezményhez 1938-ban.

S az I. világháború után a 20. század második nagy átrendezési hullámában az önrendelkezési elv nem következetes végigvitele már nem csak bennünket magyarokat sújtott. A Nyugat csapdába került.

Fél évszázad múltán a többnemzetiségű Csehszlovákia szerepét Bosznia vette át. Az európai államrendszer megbontásának harmadik nagy hullámában Bosznia dilemmája több szempontból emlékeztet a csehekére. Aligha véletlen, hogy a bosnyák elnök éppen Csehszlovákia emlékét vette elő: "gyakran gondolok Csehszlovákiára - írta Izetbegovič -, München helyett Genf, Csehszlovákia helyett Bosznia, Benes helyett én."

A II. világháború végén a szövetségesek a kontinens stabilitását veszélyeztető elvnek tekintették az önrendelkezés elvét, s igyekeztek nem tudomást venni a kisebbségi helyzetbe szorult milliókról, akiknek a helyzete különösen Kelet­-Európában, a bolsevik típusú berendezkedésben, az erősen centralizált, paternalista államban vált kiszolgáltatottá, ahol sem egyéni jogok, sem autonómiák nem működhettek. Az európai tapasztalat azt mutatja, hogy az önrendelkezés és az etnikai tisztogatás között sajátos összefüggés van. Jelesül, ahol az önrendelkezésnek következetesen érvényt akarnak szerezni, ott következetesen háború, etnikai tisztogatás következik. Kérdés, törvényszerű-e ez?

Mindenesetre a volt Jugoszlávia népeinek háborújával Európa a 20. században harmadszor zárja be ugyanazt a kört. S a nyugati világ kormányai nem voltak képesek kitörni abból a dilemmából, hogy a többnemzetiségű Bosznia területi épségének hogyan keljenek védelmére a szerb etnikai törekvésekkel szemben. De ugyanakkor azt sem vállalták, hogy a szerbek etnikai önrendelkezési törekvéseit támogassák akár Bosznia, akár Horvátország területi integritása, vagy területi önrendelkezésével szemben.

A krainai horvát-szerb összecsapást követő nyugati reakciók talányos összevisszasága, ellentmondásossága mögött az elvek tragikus zavara és morális zűrzavar húzódik meg.

Az autonómia a konfliktus elkerülésének eszköze

Ez a zűrzavar mélységesen meghatározta az 1990 utáni történéseket a posztszocialista országok többségében. Az 1989 utáni kelet-közép-európai helyzet változására - a Szovjetunió felbomlására, a kommunizmus bukására - épp úgy nem volt felkészülve és nem rendelkezett programmal az ún. Nyugat, mint maguk az érintettek.

A politikai rendszerváltástól a térségben sokan azt várták, hogy spontán módon megoldódnak a gazdasági, szociális, társadalmi és kisebbségi problémák. Ezzel szemben az egységes Európa, Kelet és Nyugat egymásra találása nem könnyű és gyors folyamat. A kérdés éppen az, hogy a közös európai örökség milyen tendenciái válnak uralkodóvá. Klaus Mann írja: "Ahhoz, hogy Európa elkerülje bukását kettős posztulátummal kell együtt élnie. Őriznie kell az európai egység tudatát, el kell mélyítenie azt a tudatot, hogy Európa oszthatatlan egész, ugyanakkor életben kell tartania az európai stílusok és hagyományok sokszínűségét. Európa olyan értékes, de igen komplikált harmónia, amelyben a disszonanciák úgy találnak egymásra, hogy nem szüntetik meg egymást és önmagukat." Kérdés, hogy a mai politikai erők mennyit képesek megvalósítani ebből az eszméből?

Mindenesetre úgy tűnik, hogy a kommunizmus bukása még önmagában nem eredményez sem demokratikus társadalmakat, sem európai egységet. A kelet-közép­európai térségben pedig 1989 után felerősödött a nacionalizmus, s tulajdonképp erre reakcióként 1989 után a térségben felerősödtek a különböző kisebbségek autonómia-törekvései.

Mi, akik itt élünk úgy gondoljuk, hogy nem a kisebbségek autonómia-törekvései destabilizálják a térséget, hanem a térség szinte valamennyi országa többé-kevésbé instabil állapotban van és mind a mai napig ezen országok többségében az uralkodó elitek nem tudták eldönteni, hogy milyen politikai filozófia mentén kívánják, s kívánják-e a politikai és gazdasági hatalom megosztását az adott országon belül, ami egyik elemi feltétele az ún. kisebbségi autonómia-törekvéseknek, azaz a kisebbségi kérdés kezelésének. Az autonómia pedig a konfliktusok feloldásának eszköze.

Ugyanakkor tulajdonképpen Nyugat-Európa sem tudja eldönteni, hogy eddigi struktúráit milyen irányba fejlessze, illetve, hogy hogyan viszonyuljon Európa másik feléhez, az ott jelentkező feszültségekhez, a maga által is kreált kis soknemzetiségű államon belül jelentkező nemzetiségi és etnikai feszültségekre.

Térségünkben - itt Közép-Európában - az évszázad során két nagy trend érvényesült:

• az etnikai tisztogatás, mint a tiszta, egynemű államok megteremtésének történései,

• a multikulturalitás, az etnikumok egymás mellett élésének újra és újra megújuló kísérletei, az autonómiák.

Miközben nyugaton a társadalmak természetes szövete az autonómiák rendszere, a demokratikus működés természetes formája az autonómia, Kelet-Közép-Európában az autonómia-törekvések sokszor gyanúsak, mind a nemzetközi fórumokon, mind az adott országokban. Számunkra, Kelet-Közép-Európában élők számára különösnek tetszik, ahogyan a nyugat-európai gondolkodásmód ebben az összefüggésben találkozott a bolsevik egyenlősítő ideológia mindenféle autonómia gondolatának elutasításával. Mi ebben a régióban azt hittük, hogy a bolsevik ideológia specifikuma, hogy az egyneműsítéssel szemben nem lehet létjogosultsága semmiféle autonómiának, mert az autonómia = önállóság, önálló döntés, adott közösség önrendelkezési joga, ellenőrizetlen mozgás. Az pedig a hatalom számára elviselhetetlen. A változtatás szétfeszítené a bolsevik típusú berendezkedés kereteit.

Rá kellett ébrednünk, hogy 1989 után a térségben keletkezett különböző autonómia-koncepciók gyanakvást és bizonytalanságot keltettek az új, önmagukat demokratikusnak tudó hatalmi elitekben, és nem kis mértékben - talán nem minden esetben és nem mindenkinél -, de a nemzetközi fórumokon is.

Miért?

A lehetséges okok közül kettőt emelek ki:

• A posztszocialista országokban, a túlcentralizált államok öröksége miatt minden autonómia-törekvés gyanús,

• az autonómia-törekvéseket a szeparatizmus, az elszakadás első lépésének tekintik mind Nyugaton, mind az adott ország hatalmi elitjei, beleértve az ellenzékeket is.

Ezzel szemben a térségben 1989 után megjelent autonómia-törekvések azt fejezik ki, hogy egy adott nemzeti közösség az adott országhoz akar tartozni, nem határmódosításban gondolkodik. De kifejezik azt is, hogy az adott országhoz magyarként, gagauzként, horvátként, szerbként stb. - vagyis egy etnikum tagjaként kívánnak tartozni.

Nem öncélú tehát az a törekvés, mely arra irányul, hogy minden Magyarországgal szomszédos magyar közösség rendelkezzen kidolgozott, nemzetközi fórumokon és az adott ország vezetésével folytatott tárgyalásokon képviselhető autonómia­-koncepcióval. Ennek szükségességét aláhúzza az a keleti és nyugati felfogás közötti különbség, mely szerint a nyugati demokráciában az írott jog szokásjog is. S amit Nyugat-Európában a törvény nem tilt, az szabad. Ezzel szemben Kelet-Közép­-Európában az uralkodó politikai elitek mindent megtesznek annak érdekében, hogy még a jog által meghatározott lehetőségeket is szűkítsék. Ha ebből a szempontból vizsgáljuk a kisebbségek helyzetét, nem feltétlen a jogi kodifikáció a legfontosabb, hanem egy decentralizált jogállami működés.

Ez jelenti ugyanis

- a szubszidiaritás elvét,

- a regionalitást,

- a decentralizálást, azaz az autonómiák egymásmellettiségét.

Nagyon fontos itt aláhúzni, hogy az autonómia nem azonos a szuverenitással. Az autonómia decentralizált közigazgatási rendszer nélkül, a hatalom megosztásának szándéka nélkül illuzórikus. Az autonómia a kompetenciák megosztása, a hatalom megosztása központ és helyi hatalom között. Az államigazgatási kompetenciák megosztása nemcsak politikai hatalommegosztás, hanem államszerkezeti forma kérdése is. Az autonómia alku többség és kisebbség között. Kölcsönös önkorlátozás, az állam jól felfogott érdeke, hiszen feladatoktól tudja magát megszabadítani.

S mivel a térségben tulajdonképpen minden országban más és más a helyzet, az absztrakt autonómia-koncepcióknak nagy a veszélye. Az absztrakt autonómia­koncepciók alkalmat adnak belpolitikai vitákra, ürügyet adhatnak a többségi elit számára, hogy demoralizálja az autonómia-törekvéseket.

Az autonómia, illetve az autonómiák rendszere tehát egy folyamat során alakul ki, stratégiát ad, mozgósít, nem demoralizálhat, mert konkrét, napi feladatokat ró a kisebbségi önszerveződésre.

A térségben kialakult autonómia-tervek három autonómia-formát különböztetnek meg: a személyi elvű, a helyi és területi autonómiát.

A személyi autonómia arról szól, hogy az egyénnek - az adott államban élő magyarok, tekintet nélkül, hogy tömbben vagy szórványban élnek, választanak maguknak egy országos önkormányzatot, amely jogosult volna bizonyos, pl. oktatási, kulturális, tájékoztatási kérdésekben a kisebbségekre érvényes döntéseket hozni. Pl. oktatási kérdésekben meghatároznia magyar iskolák tanrendjét, elosztani a támogatásukra jutó pénzt stb.

- A helyi autonómia a magyar többségű települések önigazgatását jelentené. E közigazgatási egységek - az adott ország önkormányzataihoz hasonlóan - lokális jogszabályokat hozhatnának, pl. helyi adókat vethetnének ki, vagy nyelvhasználati szabályokat alkothatnának.

Több szomszédos autonómiából jöhetne létre a - területi autonómia. A területi autonómia a helyi autonómiánál bővebb törvényhozási és államigazgatási jogkörrel rendelkezne.

A nyugati példák

Ezen autonómia-formák kialakításában nagy szerepe volt a nyugati példáknak. E vonatkozásban talán kevéssé ismert s éppen ezért érdemes megemlíteni, hogy a francia alkotmány pl. elismeri, hogy a francia nemzet az őt alkotó közösségekből áll, s figyelemre méltó, hogy Franciaországban a régiók jelentős önkormányzati jogkörökkel rendelkeznek. De az is kevéssé ismert, hogy a Francia Köztársaság területi egységei - a községek, a megyék, valamint a tengeren túli területek -, választott tanácsok útján és a törvényben meghatározott módon szabadon igazgatják ügyeiket. Sőt van Franciaországban egy példa, a korzikai autonómia. A korzikai törvény 53/2.§. szerint "a korzikai területi gyűlés elfogadja a korzikai nyelv és kultúra tanításának fejlesztési tervét és többek között meghatározza azokat a módszereket, amelyekkel ez az oktatás az iskolai tanrendbe beilleszthető. E módozatok a korzikai területi közösség és az állam közötti egyezmény tárgyát képezik." Ezt a törvényt 1992-ben fogadták el, s ennek értelmében Korzika többé nem tartomány, hanem megnevezése: Korzikai Területi Közösség. Saját parlamentje van és kvázi kormánya, Végrehajtó Tanács megnevezéssel. Ha végignézünk az intézményrendszeren, majdnem egy föderatív állam képét kapjuk.

Nagy-Britannia több szempontból különös eset. Az országban a jog alapja a szokásjog, máig sincs írott alkotmányuk. Köztudott, hogy az ország több rész föderációjából áll, melyen belül Skóciának, Walesnek és Észak-Írországnak jelentős autonóm jogkörei vannak.

És akkor még nem beszéltünk a finnországi svédek helyzetéről és ezen belül is az Ĺland-sziget helyzetéről, melynek önkormányzati törvényét 1992 augusztusában írta alá Koivisto finn elnők, mely szerint az ĺlandi tartományi önrendelkezés illeti meg, a tartomány általános vezetése és igazgatása az ĺlandi kormány, illetve az az alá tartozó hatóságok feladata.

Ezek és más pozitív példák, amelyekre mi magyarok rendszeresen hivatkozunk.

"Az autonómia kísértete" a szomszédok gondolkodása

Ezzel szemben igen jellemző az a helyzet, amit Miroslav Kusy jeles szlovák gondolkodó így ír le: "Ma új kísértet játja be vidékünket. Nemcsak a fajhű, hanem még a demokratikus szlováknak is kinyílik a bicska a zsebében, ha azt a szót hallja, hogy autonómia. Hiszen nálunk mindenki ťtudjaŤ, milyen autonómiára is játszanak a szlovákiai magyarok. Átverősre, mely az elszakadást készíti elő. Felsorolhatják nekünk mások a sikeres és tartós autonómiák példáit. Mi csak elutasítóan legyintünk: Ĺland-szigetek, ha-ha-ha, Dél-Tirol, no lám, katalánok, mi a szösz. Mi az autonómia trükköt már kipróbáltuk a cseheken. Szlovákiában ez van." Ahogy mondja, az autonómia réme járja be Kelet-Európát - a többségi állampolgárok legalábbis így élik meg a helyzetet.

Nemzetközi dokumentumok

Ugyanakkor, mint a bevezetőben említést tettünk róla, 1990-től kezdve több nemzetközi dokumentum született, mely, ha különböző mértékben is, de hivatkozási alapja az autonómia-törekvéseknek. Ezek közül valóban kiemelkedik az 1990-ben született ún. Koppenhágai Dokumentum, melyet az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet emberi dimenzióval foglalkozó, a kisebbségek védelmét szolgáló alapdokumentumként tartunk számon. Ez kimondja: "A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogaikat egyénileg vagy csoportjuk más tagjaival gyakorolhatják és élvezhetik. A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára semmilyen hátrány nem származhat valamely ilyen jog gyakorlása vagy nem gyakorlása miatt." További fontos hivatkozási alap az ET Parlamenti Közgyűlésének 1201/1993. sz. Ajánlása, mely kimondja: "Azokban a körzetekben, ahol egy nemzeti kisebbséghez tartozó személyek többséget alkotnak, ezen személyeknek jogukban áll, hogy sajátos történelmi és területi helyzetüknek megfelelő és az állam nemzeti törvénykezésével összhangban álló helyi, vagy autonóm közigazgatási szervekkel, vagy különleges státussal rendelkezzenek."

De ide sorolhatjuk a regionális és kisebbségi nyelvek Chartáját és az ún. Önkormányzati Chartát is.

Ugyanakkor meg kell jegyezzük, hogy mindezek a hivatkozások a gyakorlatban azért nehezen érvényesíthetők, mert minden dokumentum azzal a záradékkal fejeződik be, hogy az abban foglaltakat az adott ország jogrendjével összhangban kell és lehet alkalmazni.

Márpedig ezen országok adott jogrendje - ahogy azt látjuk - mindent elkövet azért, hogy a gyakorlatban az ott élő állampolgárok nyelvi és nemzeti hovatartozástól függetlenül is rosszul érezzék magukat.

Az európai nézőpont

A kialakult helyzetben tehát óriási a felelőssége minden szereplőnek, a többségnek, a kisebbségnek, de ha úgy tetszik Európának is. S az európai nézőpontot minősíti "Az európai diplomáciának 1980 óta követett háborús (vagy békés?) ténykedése." Fejtő Ferenc a közelmúltban Le Monde-ban publikált Siralmas európai diplomácia című írásában mondja: "Nem mintha ez a diplomácia 1980 előtt olyan ragyogó lett volna. De éppen e dátum óta megállapítható, hogy példátlanul nagyszámú baklövést, tévedést követtek el... Az európai diplomácia makacsul Európa és a világ örökös megosztottságára tett, amit egyébként az Egyesült Államok is elengedhetetlennek tartott a hatalmi egyensúly megőrzéséhez... A szenilis Brezsnyev Szovjetuniójának szuperhatalmi rangjára tettünk, mórikáltuk magunkat a szuper zseniális Mao Ce-tung és a még zseniálisabb Teng Hsziao-ping előtt és behunytuk a szemünket, hogy ne szenvedjünk túlságosan a Tienanmen teret vörösre festő vér láttán... Sokáig zengedeztük a nagy építők érdemeit: az olyanokét mint Gierek, Husak, Kádár... hogy ne is említsem azt a megbecsülést, amelyet maga De Gaulle tanúsított a mindenekfölött való conducator, az igencsak ortodox Ceauşescu Romániája iránt.

Ó mennyi kellemetlenséget okozott nekünk a berlini fal leomlása... A förtelmes, előrelátható, mégis váratlan újraegyesítés után mindent újra kellett gondolni: a félelem egyensúlyát, a tömbrendszert, az európai integráció létértelmét, a NATO hivatását, megtetézve mindezt azzal a teherrel, amely a kelet- és közép-európai országok felszabadulásával a nyakunkba szakadt. A gondolat, hogy befogadjuk őket, támogassuk az átmenetben az új feltételekhez szabott Marshall-tervvel, már kezdettől fogva hóbortosnak látszott. Más gondunk volt, mintsem az ő biztonságukkal, túlélésükkel törődjünk!... Gondolatainkat nem Churchill, nem az 1940-es De Gaulle eszméi vezérlik, nem ők az eszményképeink, hanem München ťreálpolitikusaiŤ, Chamberlain és Daladier. Vajon perverzekké váltunk-e, mazochistákká, vagy egyáltalán tudatlanokká?"

Budapest, 1996.